作者：邹锐锐 汤小伟
2021年10月25日，海关总署发布2021年第84号公告：自2021年12月1日起，对输往欧盟成员国、英国、加拿大、土耳其、乌克兰和列支敦士登等已不再给予中国普惠制关税优惠待遇国家的货物，海关不再签发普惠制原产地证书。在此之前，日本、俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦也不再给予我国普惠制下的关税优惠待遇。截至目前，仍然给予我国普惠制待遇的国家仅剩挪威、新西兰、澳大利亚3国，意味着我国对普遍优惠制度的利用已经走向终点。
一、普惠制历史简述
普惠制（The Generalized System of Preferences, or GSP）是指发达国家对来自发展中国家（包括最不发达国家）的工业制成品、半制成品及农产品给予的优惠待遇。作为一种非互惠、非歧视的自主性贸易体制，普惠制是全球国际贸易体制内一项重要的法律制度和安排。
普惠制于上世纪60年代末期在由联合国贸易与发展会议（下称联合国贸发会）的倡议下诞生。1968年2月至3月，联合国贸发会第二次会议在新德里召开，会议第11项议题讨论发展中国家工业制成品和半制成品出口的扩大和多样化，会议通过了第21号和25号决议，同意建立有利于发展中国家的普遍的、非互惠、非歧视的优惠制度，包括针对最不发达国家的特别措施。决议指出，建立普惠制的目的在于增加发展中国家的出口收入、促进发展中国家的工业化进程和提高发展中国家的经济增长率。
就其贸易优惠性质而言，普惠制实质上是向特定国家（发展中国家）提供优惠，不符合当时《关税及贸易总协定》（GATT）中的最惠国待遇原则。为确保普惠制在多边贸易体制内的合法性，《关税及贸易总协定》缔约方于1971年6月25日通过了一项为期10年的豁免，允许发达国家缔约方向发展中国家与地区的产品提供更为优惠的关税待遇，无须遵循《关税及贸易总协定》第1条项下的最惠国原则。《关税及贸易总协定》缔约方于1979年11月28日通过了第L/4903号决定。 该决定也被称为“授权条款”，允许发达国家对最惠国（非歧视）待遇原则做出有利于发展中国家的突破，在普惠制下给予发展中国家原产货物以优惠关税待遇。WTO成立后，“授权条款”也成为整个WTO法律体系的不可分割的组成部分。
二、普惠制的实施
授权条款解决了普惠制在多边贸易框架下的合法性问题，赋予了普惠制更长的生命力。自上世纪70年代初开始，普惠制的实施以十年为一个阶段不断发展。每个阶段结束时，联合国贸发会议优惠问题特别委员会都要对普惠制进行全面审议以确定下一个阶段实施普惠制的做法。现在普惠制处于第五个十年阶段。
1. 普惠制给惠国
给惠国是给予发展中国家普惠制待遇的国家，一般都是发达国家。目前，世界上共有39个发达国家给予发展中国家普惠制待遇，这些发达国家被称为给惠国。即：欧洲联盟26个成员国（法国、德国、意大利、荷兰、卢森堡、比利时、爱尔兰、丹麦、希腊、西班牙、葡萄牙、奥地利、瑞典、芬兰、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、塞浦路斯、马耳他、保加利亚和罗马尼亚）、英国、瑞士、挪威、俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦、日本、澳大利亚、新西兰、加拿大、土耳其、美国。
2. 普惠制受惠国
受惠国是接受普惠制待遇的发展中国家或地区，包括最不发达国家。至今，世界上约有170多个受惠国家或地区。各给惠国都有各自的受惠国或地区名单，按发展中国家的经济发展状况及政治态度选择其受惠国，如美国从未给予过我国以普惠制待遇。
3. 普惠制给惠方案
普惠制给惠方案是各给惠国或经济体（如欧盟）根据普惠制的原则、目标，结合本国或经济体的情况所制定的具体的普惠制实施方案，定期或不定期地以政府法令的形式公布。各给惠国的普惠制方案内容虽然不尽相同，但根据联合国贸发会的有关规定，一般均包含以下基本要素：
A. 给惠产品的范围（Product Coverage）
各给惠方案中都列有给惠产品清单或排除产品清单。凡列入给惠产品清单（正面清单）的产品，只要符合方案中的有关规定都可以享受普惠制待遇；凡列入排除产品清单（负面清单）的产品，均不能享受普惠制待遇。一般地说，对税目1-24章的农产品，因各给惠国对本国农业生产采取比较严格的保护措施，给惠产品较少，往往列出给惠产品清单。对税目25-97章的工业产品，因排除产品占少数，往往列出排除产品清单，主要是敏感性产品以及那些直接影响给惠国本国就业的产品，如某些纺织品、鞋类、皮革制品、石油化工产品等被排除在外。
B. 关税削减幅度（Depth of Tariff Cuts）
普惠制减免关税，是在最惠国（MFN）税率的基础上再进行削减或免除。普惠制关税削减幅度，又称普惠制优惠幅度，数学上是用最惠国税率普与惠制税率的差额除以最惠国税率得到的比率。例如：某给惠国进口商进口某项产品时，最惠国税率为10％，普惠制税率为5％，则关税削减幅度为50％，即减半税；若普惠制税率为零关税，则关税削减幅度为100％。
C. 保护措施（Safeguard Clause）
各给惠国为了保护本国生产者的利益，避免普惠制优惠进口过多而对其经济发展带来不良影响，在各自的普惠制方案中都订有保护措施，且有的保护措施非常严格。保护措施有四大类：
a. 例外条款（Escape Clause）
即给惠国认为从受惠国优惠进口的某项产品的数量增加到对其国内同类产品或有竞争关系的产品的生产者造成或即将造成严重损害时，给惠国保留对该产品部分取消或完全取消关税优惠待遇的权利。
b. 关税配额（Tariff Quota）
即给惠国对某项产品在一定时期内的优惠进口规定一个最高限额，超过这个限额就恢复正常征税 。
c. 竞争需要（Competitive Need Limits）
如果在一个年度内，来自某一受惠国或地区的某项产品的优惠进口额超过竞争需要限额或超过给惠国进口该项产品总额的一定比例，则取消该受惠国或地区该产品下一年度的优惠待遇。
d. 毕业条款（Graduation Clause）
认为给予受惠国的特殊的差别优惠待遇是有条件的，即“经济和贸易地位有了进一步发展和改善”。一旦受惠国符合这一条件就应从差别的优惠待遇中毕业。毕业后，毕业国或地区与其他缔约国之间的贸易应适用最惠国待遇原则并与发达国家同等看待。
D. 原产地规则（Rules of Origin）
满足原产地规则，成为受惠国原产产品是获得普惠制优惠关税待遇的先决条件。原产地规则由各给惠国独立制定，产品必须在普惠制国家完全获得或充分加工或加工，以获得原产国地位，进而获得优惠待遇。原产地规则主要包括：完全获得规则、实质性改变规则、微小加工规则、微小含量规则、累积规则、标准单元等。
E. 受惠国家和地区（Beneficiaries）
各给惠国的普惠制方案中都列有受惠国家和地区的名单，统称为受惠国。各给惠国根据各自的政治、经济政策以及发展中国家的经济发展状况选择其受惠国，由于没有一个统一的、客观的政治、经济标准，一些发展中国家被某些给惠国或某个给惠国排除在受惠国（地区）名单之外，受到歧视。
F. 有效期（Duration）
根据联合国贸易会议决议，普惠制的实施期限以十年为一个阶段。为了适应形势的变化和贸易的发展，给惠国在其普惠制实施期限内每年或数年不定期地公布其修改的内容。各个给惠方案的有效期自方案生效之日起算。
三、我国对普惠制的利用
自1971年普惠制实施以来，先后有40个国家给予我国普惠制关税优惠，其中大多是我国的重要贸易伙伴，如欧盟成员国及英国、俄罗斯、加拿大、日本等。我国也积极利用普惠制扩大向发达国家的出口，在外贸增长和产业发展等方面发挥了重要作用。
给予过我国普惠制关税优惠的40个国家分别为：欧盟27国（法国、德国、意大利、荷兰、卢森堡、比利时、丹麦、爱尔兰、希腊、葡萄牙、西班牙、瑞典、芬兰、奥地利、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、马耳他、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、塞浦路斯、保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚）、英国、欧亚经济联盟3国（俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦）、土耳其、乌克兰、加拿大、瑞士、列支敦士登、日本、挪威、新西兰、澳大利亚。
随着我国经济的飞速发展和人民生活水平的不断提高，根据世界银行标准我国不再属于低收入或中等偏低收入经济体。根据普惠制各给惠国的“毕业机制”，欧盟等多个普惠制给惠国在本世纪10年代中期陆续宣布取消给予我国普惠制待遇。例如：
2013年10月30日颁布并于2014年1月1日生效的欧盟委员会授权法（第No 1421/2013号）（EU COMMISSION DELEGATED REGULATION (EU) No 1421/2013）在第（7）条认为：中国、厄瓜多尔、马尔代夫和泰国已经于2011、2012和2013连续三年被世界银行评定为中高收入国家，因此将上述国家从欧盟普惠制享惠国清单中移除，时间从该法生效之日起一年后起算，即2015年1月1日。
又如：
2013年9月27日，加拿大颁布第SOR/2013-161号取消普惠制优惠的法令（General Preferential Tariff Withdrawal Order No. SOR/2013-161）,自2015年1月1日起取消包括中国在内的70多个国家和地区原产货物的普惠制待遇。
在给惠国通报取消给予普惠制待遇后，我国出口商品已经不能凭借普惠制原产地证书享受关税优惠，海关的相关签证措施也将随之发生调整。此前，在日本大使馆、欧亚经济委员会通报取消给予中国普惠制待遇后，海关已分别自2019年4月1日和2021年10月12日不再对日本和对欧亚经济联盟签发普惠制原产地证书。
四、影响及应对策略
在之前给予我国普惠制优惠待遇的国家或经济体中，欧盟、日本、澳大利亚等均为我国主要贸易伙伴，有担心认为普惠制的取消将削减我国出口产品在上述国家的竞争力。但仔细分析发现，普惠制的取消对我国影响极为有限。以欧盟为例，其实际上在2015年就已经取消给予我国输欧盟产品的普惠制待遇。日本方面，由于其平均MFN关税已经较低，取消我国产品普惠制待遇后影响不显著。我国还与普惠制给惠国中的瑞士（包括列支敦士登公国）、新西兰和澳大利亚分别签订了双边自由贸易协定。与新西兰、澳大利亚和日本共同签订了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）也即将实施，我国输往上述国家的产品可凭借自由贸易协定享受关税减免。
同时，我国可积极和普惠制给惠国商签高水平自贸协定，在互惠互利的基础上为我国输往上述国家的货物争取更为优惠的关税待遇。同时我国“走出去”企业可根据自身投资战略布局和目标市场布局，考虑前往普惠制受惠发展中国家进行投资生产，在满足相关普惠制原产地规则后将产品直接销往给惠国，获得给惠国的优惠关税待遇。